職教體制改革危中尋“機”，度過改革深水區(qū)
2014-03-17 08:01 來源：中國教育報 作者：采編 閱讀：25次 我要評論
[導讀]編者按：2010年，國家教育體制改革試點工作全面啟動，在425項改革試點中，職業(yè)教育承擔了其中的56項。試點工作開展已有三年，進展情況如何，存在哪些問題，需要哪些支持，是否需要調(diào)整改革方向，對這一系列問題的回答關系到職業(yè)教育體制改革試點是否能夠取得成功。日前，國家教育行政學院“職業(yè)教育體制改革實..
編者按：2010年，國家教育體制改革試點工作全面啟動，在425項改革試點中，職業(yè)教育承擔了其中的56項。試點工作開展已有三年，進展情況如何，存在哪些問題，需要哪些支持，是否需要調(diào)整改革方向，對這一系列問題的回答關系到職業(yè)教育體制改革試點是否能夠取得成功。日前，國家教育行政學院“職業(yè)教育體制改革實證研究課題組”對國家職業(yè)教育體制改革試點工作進行了實證研究，以期回答上述問題，為深入透徹了解、跟蹤、監(jiān)管各個試點改革提供依據(jù)。
職業(yè)教育體制改革試點工作啟動三年來，各試點地區(qū)領導重視、政策支持、經(jīng)費保障到位，由上到下建立起良好的試點工作體系和運行機制，形成了部司會議推動、地方文件牽動、行業(yè)組織聯(lián)動、企業(yè)部分互動、學校積極行動的有序?qū)嵤顩r。
國家大環(huán)境、大背景有利于試點的開展，加之試點項目與地方需求匹配，因此試點整體上取得較大進展，職教發(fā)展制度初步建立，政策法規(guī)初步完善，職教體系雛形顯現(xiàn)，基礎能力建設得到提高；在局部和單項上也有許多創(chuàng)新，生均經(jīng)費撥款首次得到落實，兼職教師難題在一些地方破解，有些試點項目還嘗試了職業(yè)教育的國際化發(fā)展。
在看到成績的同時，改革過程中出現(xiàn)的一些問題也不容忽視。
問題一：試點進展不平衡
通過調(diào)研我們了解到，有的試點緊扣職教體制改革目標，啟動快、進展多，但也有些試點才剛有動作。各試點項目在態(tài)度、力度、深度、效度等方面存在差異，呈現(xiàn)出東部強于中西部、高職好于中職的局面，而且試點項目的重心大多傾向于基礎性建設，而非改革性探索。
各試點項目進展之所以不平衡，有客觀和主觀兩方面成因。客觀上，不同地區(qū)的職業(yè)教育基礎、條件不一樣，出現(xiàn)不平衡現(xiàn)象在所難免。而從主觀來說，我國很多地區(qū)都有輕視技能和鄙薄職業(yè)教育的文化傳統(tǒng)，加上勞動就業(yè)制度缺失，約束著試點大步前行及均衡發(fā)展。
問題二：需求導向待提升
一些試點地區(qū)的改革和資源整合還僅限于職教內(nèi)部，在試點規(guī)劃中缺少對區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點、就學人口以及行業(yè)分布的分析。這種僅在職教內(nèi)部做規(guī)劃調(diào)整，忽視外部經(jīng)濟發(fā)展條件及外部資源整合的改革，很難取得實效，且易造成資源閑置和浪費。
需求導向的不足，與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃對職業(yè)教育的忽視息息相關。地方經(jīng)濟發(fā)展到轉(zhuǎn)型期，對軟實力更具依賴性，軟實力中的人力資源，在很大程度上制約著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與發(fā)展。而職業(yè)教育正是人力資源的巨大輸出方，這種作用并未被地方政府充分認識，經(jīng)濟發(fā)展需求所激發(fā)的職教發(fā)展動力也被政府所忽視，這使得職教人士無力整合職教外部資源，更不用提將職業(yè)教育納入地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃了。
問題三：實質(zhì)創(chuàng)新突破難
職教試點項目實施的形式較為豐富，但形式豐富的背后，卻是難以取得實質(zhì)創(chuàng)新突破的現(xiàn)實。僅就校企合作來說，在各試點項目中探索的形式很多，但真正在制約校企合作持續(xù)、健康發(fā)展的制度和政策問題上取得實質(zhì)進展的則較少。僅有極個別地區(qū)或行業(yè)嘗試了政策建設，其余大部分地區(qū)還停留在形式上，而對于校企合作稅收優(yōu)惠政策，幾乎沒有一個試點項目嘗試。這使得校企合作雖遍地開花，但合作內(nèi)容膚淺、進展緩慢、效果不理想。
造成這種現(xiàn)象的原因，我們認為是一種中央與地方相互期待的心理——中央希望通過試點，以基層首創(chuàng)的方式，打破制約職教發(fā)展的制度障礙，而地方并沒有領會到中央的期待，沒有意識到試點的真正價值，僅以先前的發(fā)展成果來應對試點改革的各項檢查。
問題四：內(nèi)外支持體系缺失
職業(yè)教育牽涉面廣、社會參與主體多、實踐性強、協(xié)調(diào)難度大，因此需要強大而全面的外部支持，如就業(yè)準入制度、職業(yè)資格制度、金融制度、勞資關系制度、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略等。在勞動力市場上，只有執(zhí)行嚴格的就業(yè)準入制度，職業(yè)教育培養(yǎng)的技能人才才能真正發(fā)揮自身價值；只有職業(yè)資格制度完善、標準化程度高，職業(yè)教育才能有的放矢；只有經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略真正面向技術強國，職教改革才能有空間；只有勞資關系制度合理、技術技能人才的待遇和社會地位提高，職業(yè)教育才能真正有吸引力。然而上述這些職教改革與發(fā)展所必須的外部支持，在我國幾乎都是缺失的。
職業(yè)教育內(nèi)部也協(xié)調(diào)困難，改革阻礙重重。例如，由于職教體系不完善，盡管中高職銜接“百花齊放”，但因過去對中職升學“5%”的限制，使得中高銜接在體制上的探索較為困難，中職學生升入高職相對容易，升入應用本科卻很困難，面臨著體制和制度的限制。再比如，職業(yè)教育對教師和職業(yè)院校的評價基本沿用了普通教育的評價方式，對教師重在評價其科研數(shù)量和論文成果，對學校的評價也依然是有多少博士和碩士，而非高技術技能人才。
問題五：課題化傾向明顯
我們研究發(fā)現(xiàn)，各試點地區(qū)出臺的文件多于政策，部門文件多、政府政策少，教育部門自己的文件多、跨部門的政策少，而且文件中的措施和辦法缺乏可操作性，以“力爭”、“盡快”、“基本”等詞匯指導實際改革。造成這種現(xiàn)象的原因也是深層次的，多年來，我國職業(yè)教育發(fā)展的政策工具一直比較單一。從調(diào)研情況看，在各試點地區(qū)出臺的支持政策中，使用的政策工具也主要是命令、報酬和職能拓展。
另外，我們發(fā)現(xiàn)不少學校和單位沒有樹立以試點推動工作的意識，將改革試點等同于課題研究。一般來說，課題研究，即使是實證性課題，也多偏重于理論研究，而體制改革則是實踐層面的問題。這種課題化傾向，使得試點工作的實踐性、可實施性大大降低。探究這種現(xiàn)象背后的深層次原因，我們認為與長久以來對職業(yè)教育的評價機制不科學有關。
問題六：科研支撐力度不足
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各試點項目對職教科研的需求旺盛。但我國的國家級職教科研機構非常少，而地方職教科研機構的研究能力又比較弱，缺少敏銳的問題意識和深入的研究能力。教研缺少科研的深度支撐，往往會依賴慣性思維和常規(guī)操作，沿襲傳統(tǒng)學科體系下的教研模式，停留在經(jīng)驗表層。
這種科研支撐的乏力，已為不少試點地區(qū)所意識。安徽省試點項目的負責人曾反映，安徽省職教研究機構不健全，各市、縣教研機構力量薄弱，從事職教科研和教研的專職人員太少，導致科研未能在試點項目中發(fā)揮引領作用。（作者：邢暉李玉珠 單位：國家教育行政學院）
深水區(qū)里危中尋“機”
■邢暉 李玉珠
水深更要巧渡河。對于職教體制改革試點出現(xiàn)的困境，國家和各試點地區(qū)有必要加強分析，于危中尋“機”，渡過改革深水區(qū)。
對策一：加強頂層理性設計
職業(yè)教育的頂層設計包括法律的制定、制度的保障、體系的建構、實施及評價機制理性化等，需多方協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，不能顧此失彼。以構建現(xiàn)代職教體系為例，必須要與法律制度、教育制度、實施與評價機制等的構建同步，只有各方面問題都逐步解決，職教體系才能順暢發(fā)展。
職業(yè)教育的理性規(guī)劃、科學設計要立足于我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型升級的需求，立足于社會民主、法治化的需求，立足于人的終身發(fā)展、自由發(fā)展的需求。要強調(diào)一把手責任，因為職教改革事關社會全局，沒有統(tǒng)籌和主導全局的能力就無法取得突破，就會沿襲以往非系統(tǒng)化、片段化、零散化的特點。
對策二：調(diào)整政府機構職能
盡管政府發(fā)展職業(yè)教育的職責履行不到位，但有些職責卻又不是政府應該承擔的。應建立政府、學校、企業(yè)、社會機構分工合作、責任共擔的職能體系，以轉(zhuǎn)變職能和簡政放權為重點，積極推動職業(yè)教育管、辦、評分離，更合理地分權、放權、歸權。
一要明確政府的責任和義務，通過統(tǒng)籌規(guī)劃、立法、制定標準、整合資源、經(jīng)費投入、督導等手段加強職教管理，要特別注意教育、人社、發(fā)改、財政、編辦等不同職能部門的分工與協(xié)同。政府還要調(diào)動社會力量，發(fā)揮市場作用，鼓勵企業(yè)、社會和公民投資舉辦職業(yè)教育。二要發(fā)揮職校辦學主體責任，增強辦學自主權，完善內(nèi)部治理結構，建立現(xiàn)代學校制度，同時引導企業(yè)承擔作為辦學主體之一的責任。三要分權評價職能，發(fā)揮社會專業(yè)評價機構，尤其是行業(yè)組織的評價職能。四要適當歸權，針對學歷教育和職業(yè)培訓分離、職業(yè)教育供給資源分散、教育部門管理和人社部門管理分立等情況，有些地區(qū)發(fā)出歸口管理或另設專門機構統(tǒng)一管理的呼吁，但是否要自上而下或做出全國性的管理體制調(diào)整，必要性和可行性值得研究。
對策三：完善立法支撐體系
目前我國職教法律建設比較薄弱，國家級別的職教法律只有頒布于1996年的《職業(yè)教育法》一部。該法強制性不足、缺乏實施細則，很多規(guī)定無法落實。我國缺乏單項法，比如校企合作是職教發(fā)展的重要人才培養(yǎng)方式，但一直沒有單項法支持。
進行職教體制改革，應完善法律支撐體系。第一，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展需要，適時調(diào)整與修訂相關職教法律法規(guī)，制定各種實施細則，為改革發(fā)展指明方向。第二，以立法形式把國家對職業(yè)教育的基本方針和重大政策固定下來。第三，依據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和教育發(fā)展需要，建立《職業(yè)教育法》的下位法及各單項法，完善法律保障體系。
對策四：推進職教制度建設
全面推進職教改革，既要加強頂層設計，又要尊重群眾和基層的首創(chuàng)精神。特別是對于牽一發(fā)而動全身的重大問題，選擇部分地區(qū)和領域先行先試、積累案例，為改革提供鮮活經(jīng)驗和實踐標桿，是推進改革的有效機制。今后一個時期，各試點地區(qū)應站在完善職業(yè)教育國家制度的高度，加強對試點工作的總結和推進。
試點工作應突出以下制度建設：落實招考制度改革、推進產(chǎn)教融合制度建設、完善集團化辦學制度、不斷強化經(jīng)費投入保障機制、建立和完善人才需求預警與服務制度、創(chuàng)新職業(yè)院校的考核評價機制等。
對策五：重視制度銜接和匹配建設
職教體制改革涉及多個部門，應重視制度匹配建設。
一要加快改革勞動制度和用工制度，包括工資協(xié)商制度。監(jiān)管企業(yè)行為，嚴格企業(yè)用工標準，保障技術工人的權益。二要構建可信承諾的實習（培訓）合同制度。既可以保證企業(yè)很好地開展培訓工作并阻止其剝削學生，也可以約束學生，尤其是訂單培養(yǎng)的學生或?qū)W徒工為企業(yè)服務足夠長時間以補償企業(yè)的投資成本，還可以保證職業(yè)院校不在企業(yè)和學生之間謀取不當利益。三要建立技能資格認證體系。國家、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會分工合作，設定并執(zhí)行技能資格的評估和認證程序，規(guī)范企業(yè)行為，保障企業(yè)參與校企合作的質(zhì)量。
對策六：以科研指導實踐
一要加強對試點項目及重點熱點問題的科學研究，指導試點工作不斷取得新進展。教育部領導曾建議當前研究的重點是：現(xiàn)代職業(yè)教育內(nèi)涵外延及國家制度、體系和發(fā)展路徑研究；現(xiàn)代職業(yè)教育與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)新體系研究；職教發(fā)展中政府與市場、與社會關系研究；產(chǎn)教融合中的學校發(fā)展戰(zhàn)略研究；多元主體辦學與產(chǎn)權制度改革研究；產(chǎn)教融合、校企合作國家分配政策研究；中高職銜接是現(xiàn)代職教體系基礎的研究；集團化辦學制度多元主體作用及政策研究；職業(yè)院校國家技術技能積累地位、作用研究；建設形成尊重技術技能人才的文化價值觀研究。
二要加強各地區(qū)的科研力量。密切與教育行政部門、基層學校的聯(lián)系，整合普通高校、學術團體、行業(yè)企業(yè)力量，形成以教育部門職教教研機構為主體、以行業(yè)企業(yè)和高等院校等職教研究機構為補充、既統(tǒng)一合作又分工協(xié)作的運行格局。建立職教教研機構與行業(yè)企業(yè)和高等院校定期溝通、相互交流的對話機制，探索“產(chǎn)學研一體化”的職教教研新路。（作者單位：國家教育行政學院）
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改革經(jīng)驗集
（一）深化制度改革
典型案例：校企合作的行業(yè)制度突破——《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》
2011年，北京市教委、北京市交通委聯(lián)合制定了《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》，從制度層面明確了校企合作的范圍、主要方式、各方的權責以及運行的保障機制。這是國內(nèi)第一個由行業(yè)制定并組織實行的校企合作辦法，對各地及國家層面校企合作法律法規(guī)的建立起到了引領作用。
（二）力推產(chǎn)教融合
典型案例：陜西省推動集團化辦學
2010年年底，陜西省教育廳印發(fā)了《關于加快推進職業(yè)教育集團化辦學的實施意見》，新組建成立現(xiàn)代護理、鐵路建筑等兩個行業(yè)性職教集團和安康、咸陽兩個區(qū)域性職教集團，使全省職教集團總數(shù)達到21個，行業(yè)性職教集團基本覆蓋省內(nèi)主要行業(yè)、產(chǎn)業(yè)。
在已組建的職教集團中，陜西國防工業(yè)職教集團設立校企工作站的做法具有創(chuàng)新性。校企合作工作站為校企雙方在企業(yè)內(nèi)的辦學常設機構，雙方按投入進行利益分配，職業(yè)院校除了投入日常運行經(jīng)費外，還安排畢業(yè)班學生到工作站現(xiàn)場教學、生產(chǎn)實習和頂崗實習，并把學生學費作為對工作站的投入。企業(yè)除獲得合作辦學收益、社會培訓收益、技術服務收益外，還獲得合作辦學的社會效益、人力資源效益和政府政策優(yōu)惠。目前，該集團已設立校企合作工作站5個。
（三）完善職業(yè)教育體系建設
典型案例一：江蘇省貫通人才培養(yǎng)體系
江蘇省在職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展實驗區(qū)和高等職業(yè)教育發(fā)展綜合改革國家試點城市中，開展中高職“3+2”或“3+3”、中職與應用型本科“3+4”、高職與應用型本科“3+2”或“5+2”分段培養(yǎng)和聯(lián)合培養(yǎng)模式改革，在完善職業(yè)教育體系、構建技能型人才成長立交橋方面取得了突破性進展。
典型案例二：廣東省以專業(yè)課程標準和等級證書制度為核心構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系
廣東省結合全省現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和職業(yè)教育發(fā)展情況，確定了現(xiàn)代職教體系建設的總體架構，專業(yè)課程標準和等級證書制度的建設成為其中突出的亮點。
在中高職銜接專業(yè)課程改革中，廣東省不斷推進專業(yè)課程標準研制工作。目前，中職學校已完成三批46個專業(yè)教學指導方案（含專業(yè)實訓中心建設方案）的編制并開展了試點。同時依托中英合作項目開展了16個專業(yè)中高職專業(yè)課程標準的開發(fā)設計，并制定了《廣東省職業(yè)教育課程與教材建設改革試點方案》，啟動了全省職業(yè)教育課程與教材建設改革試點研究。廣東省還改革技能型人才培養(yǎng)考核評價體系，在職業(yè)院校中探索學歷證書和職業(yè)資格證書相結合的職業(yè)教育等級證書制度。
（四）加強“雙師型”教師隊伍建設
典型案例：上海市推動“雙師型”教師隊伍建設
上海實施了“高職院校師資教學能力提升計劃”，結合重點專業(yè)建設，建立了高職骨干師資檔案，選派優(yōu)秀教師到企業(yè)掛職鍛煉、赴國外進修，打造具備實踐能力和國際視野的高職骨干教師。制定并頒布了《上海市高職高專院校教師高級職務學術水平、技術能力評議的若干意見》，職稱評審指標單列，重點考查教師的技術應用研發(fā)能力、實踐指導能力和理實一體的教學能力，強調(diào)教師的企業(yè)工作實踐經(jīng)歷和對生產(chǎn)技術、工藝流程的掌握。成立了名家工作室，發(fā)揮行業(yè)專家的示范效應。
（五）創(chuàng)新督導評價
典型案例：湖南省建立職業(yè)院校學生專業(yè)技能抽查制度
2009年，湖南省在全國首創(chuàng)職業(yè)院校學生專業(yè)技能抽查制度。省教育廳負責抽查高職，市州教育局負責抽查中職，抽查內(nèi)容為所查專業(yè)的核心技能，抽查方式為現(xiàn)場操作測試，抽查的專業(yè)及學生隨機確定。合格率低的專業(yè)下一年須復查，復查不合格的專業(yè)停止招生。教育廳組織職業(yè)院校和行業(yè)企業(yè)專家開發(fā)了40個高職專業(yè)的學生技能抽查標準和題庫，覆蓋了76%的高職在校生。
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